抓住“关键少数”破解一把手监督难题

 ——延寿县通过加强对“一把手”的监督推进权力规范运行

“一把手”是权力监督“关键少数”中的“关键少数”，在领导班子和全局工作中处于核心地位，关系着班子能力和执政能力。加强对各级“一把手”的监督，规范其从政行为极其重要。但是长期以来，对“一把手”权力制约和监督一直是个难点问题。延寿县委以解决对“一把手”监督为切入点，加强了对领导干部、特别是主要领导干部行使权力的监督，靠制度铁笼锁住“集中的权力”，有效规范权力运行。

    一、抓住制度建设，破题“一把手”监督困局

近年来，延寿县委、县纪委针对“一把手”监督难题进行深入调查研究，在哈尔滨市纪委的支持和指导下，紧紧抓住规范“一把手”权力这个关键环节，立足解决领导干部利用人事权、财务支配权、物质分配权、项目决定权、建筑工程决策权、各类审批权、政府采购或商品购销决定权以及权力影响力来寻求“权力出租”问题，从制度建设入手，制定实施了《延寿县关于对党政“一把手”加强监督的暂行办法》，之后又在原有“一把手”监督的基础上，制定了《延寿县委关于进一步规范正职领导干部权力运行与监督的实施意见》。《暂行办法》和《实施意见》的制定，一是实现了“分权”，暂行办法在对“一把手”监督中首次提出在领导班子分工和决策中实行“五不直接分管”（不直接分管财务、人事、物品采购、资产处置、工程建设），实施意见又在此基础上拓展到了“八不直接分管”（增加了不直接分管行政审批、行政执法和司法）；二是实现了“限权”，暂行规定明确提出了“一把手”重大事项决策“末位发言制”，在讨论“三重一大”事项时，首先由分管领导提出具体意见，班子成员充分发表意见后，最后由“一把手”做结论性发言，班子集体做出决策，副职按照分工抓落实，“一把手”在更高层次上监督工作实施；三是实现了“规权”，全县各相关职能部门建立了11个方面116项全县指导性制度，并按照一项权力制定一个制度规范的原则，建立455项权力运行制度、1000余个流程图。并将监督管理适用范围由党政“一把手”拓展到全县所有相对独立单位的“一把手”，建立了重大事项决策台账制，把“一把手”“五不直接分管”拓展到“八不直接分管”，实现了对全县所有基层单位“一把手”权力运行与监督全覆盖，形成了横向到边、纵向到底的制度体系。

    二、注重求实创新，着力“一把手”监督拓展

    一是创新提出首提责任制。《实施意见》制定后，延寿县针对实意见具体运行实践中发现的不足，有针对性地探索制定了领导班子议事决策“首提责任制”，规定各级领导班子研究讨论重要事项时，首先提出议题的班子成员要对提议事项终生负责，出现问题的提议者与做出决策的主要领导负有相同的责任，一方面防止了“一把手”事前定调、把掺杂了个人私利的意见向副职渗透、由副职提出的问题，另一方面也使副职可以按照自己的意愿提出意见和建议，使副职权力得到放开。同时有效制约了班子成员不经调查研究随意提议的行为，弥补了“一把手”“末位发言”制的不足。二是实行分段设权、分岗设权、分层设权。为有效解决个别单位在“一把手”不直接分管重要事项后出现的某副职权力过大、班子权力分配失衡问题，进一步科学分解和合理配置领导班子成员权力，在国税局、交通局等单位围绕“一项重要权力分别由几个副职来实施”的思路试行了分段设权、分岗设权、分层设权的权力分解配置模式。进一步完善权力分解规则，根据各单位各部门工作实际，分别规定“一把手”不直接分管的具体事项，把各单位的重要权力最大化纳入“一把手”不直接分管范围。强化了制衡分权，要求试点单位将重要权力交由不同的副职分管，增强正职及副职间的权力均衡性和制衡力，防止“一把手”不直接分管重要事项后出现个别副职权力过大过于集中的问题。三是强化对制度落实的监督。为保证制度执行落实到位，制定《延寿县规范权力运行制度执行情况监督检查工作方案》，对规范权力运行制度的落实执行情况进行了监督检查，有效推进制度落实。现在，延寿县的规范一把手规范权利运行工作已基本成为各单位的常规性工作内容，对规范权力运行制度执行情况实行了“四个纳入”，即纳入县委年度考核范围、纳入年度党风廉政建设责任制考核范围、纳入领导班子和领导干部的述职述廉范围、纳入民主生活会范围。四是把对“一把手”监督融入到落实“两个责任”之中。延寿县委积极落实主体责任，制定了《中共延寿县委关于落实党风廉政建设责任制党委主体责任和纪委监督责任的实施细则》，明确了县委主体责任和纪委监督责任。以开展县级党员领导干部联系指导基层党委贯彻落实党风廉政建设责任制工作为切入点和突破口落实“两个责任”，把对下级党政“一把手”的监督纳入到县级党员领导干部的主体责任责任清单，把对“一把手”权力运行情况的监督写入纪委责任清单，促进了纪委对监督的再监督、对检查的再检查作用的发挥，使纪委真正回归了主业。五是开展巡察监督。十八大以来，中央省市强力推进巡视巡察工作，延寿县委县纪委认真领会上级精神，结合本县实际，在加强同级监督和下级监督的同时，加大上级监督力度，把巡察监督列为对“一把手”监督的重要手段，成立巡察工作领导小组，成立巡察办，制定巡察工作方案，把“一把手”列为重点巡察对象。2017年开展对《乡镇综合巡察暨脱贫攻坚专项巡察》，各乡镇党政“一把手”是重要巡察对象。

    三、强化巩固推进，力求“一把手”监督实效

延寿县通过狠抓“一把手”监督，有效解决了“四个一”问题，即：“一把手”用人“一句话”、决策“一言堂”、花钱“一支笔”、工作“一个样”的问题，促进了班子的团结和谐，提高了工作效率，推动了县域经济更好更快发展。一是较好地解决了“一把手”权力过于集中的问题。通过实行一把手“八不直接分管”，将“要害权力”进行科学分解，初步形成了决策权、执行权、监督权相对分离，既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。如“一把手”不直接分管财务，制约了财务支出上的“签字权”；不直接分管人事，制约了用人上的“话语权”；不直接分管项目建设、物品采购、资产处置，制约了重大事项上的“操控权”；不直接分管行政审批、行政执法和司法，制约了重要工作管理上的“裁量权”，使“一把手”直接权力受到约束不能腐败，副职获得直接权力同时接受“一把手”监督无法腐败，初步解决了“上级管不到、同级没法管、下级不敢管、群众管不了”的监督难题。二是较好地解决了班子决策“一言堂”的问题。“一把手”末位发言制度实行后，对“三重一大”等重要事项和涉及民生等重要问题，从班子排名最末一位开始依次发表意见，最后集体讨论票决，有效的避免了“一把手”在研究讨论重大事项时事先定调子、先入为主“一言堂”，其他班子成员只能“一致通过”的现象，在一定程度上避免了草率决策、临时动议、暗箱操作等问题。三是较好地解决了班子内部监督流于形式的问题。实行“八不直接分管”和“首提责任制”，使正职与副职换位思考、角色转换，使副职更加明确自己所处的地位、肩负的职责和应起的作用，逐渐从过去一味听从“一把手”安排、不愿参与监督的习惯中解脱出来，积极主动地负起责任，认真抓好分管的工作。特别在一些事关全局的重大问题上，正职承担决策责任，副职承担着首提责任，都必须深入进行调查研究，对决策事项及决策在执行过程中出现的一些新情况新问题必须及时提出建议进行修正，较好地解决了正、副职间监督流于形式的问题。四是较好地解决了班子凝聚力、战斗力不强的问题。通过科学分解“一把手”权力，改变了以往的权力配置模式,由一把手集权、副职分责、责权错位，变为一把手放权、副职明责、权责一致，在分管领域副职被直接赋予了更多的“话语权”和“执行权”，其能量和活力被大量激发出来，变过去的“要我干”为现在的“我要干”、“要干好”，以“有位”激发“有为”，副职的责任意识进一步强化，激发了副职干事创业的积极性，一把手的权威进一步树立，班子凝聚力、战斗力进一步增强。五是有效地解决了上级监督远、形式多于内容的问题。通过落实“两个责任”、制定责任清单，和开展县级党员领导干部联系指导基层党委贯彻落实党风廉政建设责任制工作，使党委的主体责任、纪委的监督责任成为写在纸上、落在具体工作的可循之章、必遵之责，从注重形式到更加注重内容，“一把手”监督制度得到有效落实。通过开展巡察监督，县委派出巡工作组深入到各乡镇、各单位进驻式监督，使上级党委对“一把手”的监督真正成为零距离、紧贴式、无缝隙，使“一把手”的违纪违法空间进一步压缩，以致于完全丧失，使“一把手”的权力在制度范围内规范运行。