十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度,依法公开权力运行流程。”“权力清单制度”由此进入公众视野。近期一些地方两会中,关于“权力清单”的提案、议案,再次成为媒体追逐、公众关注的热点。本期“国是聚焦”,就“权力清单制度”专访了清华大学公共管理学院教授、廉政与治理研究中心主任程文浩。
记者:“权力清单”从字面上理解指的是:详细规定权力究竟应该干什么,不能干什么,到底怎么干等权力运行边界。那么作为一项制度它又应该具备哪些要素呢?即如何理解“权力清单制度”呢?
程文浩:权力清单制度是实现权力公开运行的前提和基础,而权力公开运行并不仅仅要公开权力清单,还包括公开权力的过程和结果。
所谓“权力清单”,简而言之就是要把各级政府和各个政府部门所掌握的各项公共权力进行全面统计,并将权力的列表清单公之于众,主动接受社会监督。这是我国推动政务公开、加强依法行政、强化群众监督、从源头预防腐败的重要举措,对于我国的政府改革和廉政建设具有极其深远的意义。
权力清单制度要想达到应有的效果,本身必须做到全面化、具体化和强制化。
所谓全面化,就是权力清单应当涵盖我国各级政府和各个政府部门的行政权力,横向到边,纵向到顶到底。凡是不涉及国家秘密的公共权力都应在公开之列,不应存在任何“暗区”甚至“盲区”。
所谓具体化,就是权力清单本身的内容应当具体而精确,不能模糊处理、蒙混过关、搞表面文章。对于每一项公共权力,“权力清单”都应明确权力的名称、来源(其依据的法律法规)、行使部门、行使规则、监督投诉渠道等。只有全面完整地披露权力的基本要素,才能够真正称之为“权力清单”,而不是应付上级要求的摆设。
所谓强制化,就是公布“权力清单”应成为对全国所有公共部门的强制性要求,而不能仅仅是个别地区或部门的自发行为。权力是公共部门及其领导者最核心的资源,公开了权力清单就等于把自己的权力“家底”完全公之于众,今后他们自身行使权力的自由度将被大大压缩。因此,监督者与被监督者围绕权力公开而展开的斗争与博弈将长期进行。
权力清单制度强制化的另外一层含义,就是对于违反权力清单制度的谎报、虚报、瞒报等行为,应采取严厉的惩戒措施。没有这些刚性手段做后盾,权力公开运行必将困难重重,难以取得预期效果。
记者:在“权力清单制度”写入《决定》之前,已经有很多地方在尝试推出权力清单了,在您看来,这些地方积累了哪些经验?
程文浩:国内很多地区前期确实已在权力公开运行方面进行了大量的探索,为下一步的全国性实践积累了宝贵的经验。尤为难能可贵的是,很多地区已经在本地域内成功实现了权力清单的部门或层级全覆盖。例如,北京市西城区政府经过普查,全面摸清了全区68个部门所掌握的5000余项行政职权,实现了部门全覆盖;成都市不仅公布了市级政府的权力清单,而且还公布了各区(市)县、乡镇(街道)的权力清单,实现了政府层级的全覆盖;河北省万全县甚至进一步向基层延伸,为村干部开出了“权力清单”。
前期的基层实践充分证明:制定和公布“权力清单”在技术上完全可行,并不存在不可逾越的制度或技术障碍,因此下一步应加大推进范围和力度,将权力清单制度尽快推广至全国;“权力清单”适用于各个政府层级和部门,应成为对各级政府和各个部门的统一要求。
记者:在当下建立“权力清单制度”对于进一步深化改革的意义是什么?将会对于各级政府带来怎样的积极效果?
程文浩:权力清单制度至少能在三个方面发挥积极的作用:
一是有利于维护人民的民主权利。权力公开运行改革恰恰就是要揭下权力的神秘面纱,强制打开权力封闭运行的“黑箱”,将权力的行使过程公之于众。目前在有些地区,群众代表可以列席党委和政府会议,实地观察其决策过程。这种权力的“去神秘化”不仅有利于维护群众的知情权,而且对于推动我国的民主决策、民主参与和民主监督,将会产生不可估量的影响。
二是有利于加强群众监督。群众监督是我国反腐倡廉工作的重要基础。百姓要想有效地监督公职人员行为,及时发现腐败线索,必须了解“应然”(法律法规规定公职人员应如何行使权力)与“实然”(公职人员实际上如何行使权力)。群众只有了解了“应然”与“实然”,并发现了两者之间的巨大反差,才能够形成有效举报。
三是有利于强化政府的内部监督。我国政府体系由于上下层级复杂、各级政府之间事权划分不清,再加上部门利益制度化(通过部门立法私造权力)等现象的存在,使得各级政府手里究竟掌握哪些公共资源和公共权力,没有谁能够说清。例如,我国经过数年的行政审批制度改革,各级政府都砍掉了半数以上的自己出台的审批项目,被清理的审批项目高达数千项,这就从侧面反映了我国公共权力的总量之大、类型之多、情况之复杂。
上级政府和监督部门只有首先掌握了下级政府的公共权力现状,才能够针对这些权力开展监督。因此,制定权力清单不仅能够促进群众的监督作用,而且也是加强政府内部监督的有效途径。
记者:您曾经在接受媒体采访时,表示建立“权力清单制度”首先需要摸清权力家底,除此之外还需要做哪些工作?
程文浩:权力清单的制作过程十分复杂,需要对各级政府、各个部门的权力进行分类、归集、整合、列表,而这些工作的核心在于公共权力和公共资源的普查。就像经济普查和人口普查一样,不普查就无法真正掌握家底,相关的决策与管理也就缺乏基本的事实依据。目前我国的大量公共资源尚处于各方监督的暗区甚至盲区,前段时间社会集中关注的各省收取的社会抚养费,就是一个典型的例子。正是这些监督的暗区或盲区,蕴藏着最高的腐败风险。只有通过权力普查才能让公开的阳光最终照入监督的暗区,让公共资源真正回归到公众的视野之中。从这个意义上来讲,权力普查是权力公开运行的首要前提和必经之途。
权力公开运行的第二步,是公开权力的规则和流程(即“应然”)。也就是在权力普查的基础之上,制作权力清单列表以及权力流程图,并将其公之于众,主动接受社会监督。
权力公开运行的第三步,则是公开权力的实际行使过程及行使结果(即“实然”)。权力行使中的种种偏差和问题往往集中发生于权力行使的过程,并最终体现在权力行使的结果。因此,不公开权力的行使过程和结果,百姓就既不知其然,更不知其所以然,对权力的监督也就无从谈起。
成都等地建立了“权力公开透明运行网”,力图通过电子政务将各项权力的运行过程电子化、网络化、透明化,并实施全过程的电子监察。利用技术手段和信息公开强制打开权力运行的“黑箱”,是未来重要的发展方向。
权力公开运行的第四步,则是对各类权力进行规范与纠偏。这一阶段包含大量的具体任务:一是对不符合规则与流程的权力行使行为进行及时纠正,二是对缺乏规则约束的权力加强制度规范,三是对过多过滥的权力进行必要的压缩、合并与精简,将其控制在合理、必要、可监控的范围之内。
综上所述,实现权力公开运行对于我国的民主进程与廉政建设具有深远的历史意义。这项改革是一项复杂的系统工程,目前我们尚处于改革的初期阶段,真正的挑战和困难还在后面。权力清单制度是权力公开运行的前提,一旦公布了各级政府和各个部门的权力清单,就为下一步的治本奠定了坚实基础。千里之行,始于足下,推动权力公开运行,可从权力清单入手。(本报记者 柳霞)
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