中国古代政府如何进行绩效管理

　　考核对象基本覆盖，但考核权力过于集中

　　古代政府特别重视对各级地方官的考绩。从尧舜的“五载一巡守”、夏禹的“会计”诸侯，到战国以后的“上计”制度，都是针对地方行政长官设计的。由于地方官远离皇帝、不易控制，又掌一方大权，用考绩制度来控制约束，对于整肃官僚队伍，维护国家长治久安，具有重要意义。

　　但是，中国古代政府组织结构是一种集权体制，在社会与国家关系上，强调政府对社会控制；在政府内部，强调上级对下级控制，官员考核主要是由政府内部“自上而下”推动，平民百姓意见对考核结果不产生影响。特别是囿于“家天下”传统，考绩与奖惩权力过度集中在君主一人，君主的认识水平和好恶喜怒，很大程度决定考绩制度的执行效果。皇帝开明进取时，考绩制度就坚持得比较好，吏治比较清明；皇帝昏庸无能时，考绩制度就形同虚设，吏治比较腐败。这种治乱循环，成为中国古代考绩制度的最大问题。

　　考核标准比较全面，但存在虚化弱化因素

　　历代考绩都注重内容全面、标准明确。对京官强调德才兼备，对地方官则特别注重实绩。特别是汉代考绩比较务实，通过“上计”考察地方官的政绩状况，注重人口增长与经济发展、财政收支、社会治安等经济社会发展指标，考绩标准客观定量，考绩较具有可操作性。明代在评估“三等”（称职、平常、不称职）时，还参照职位事务繁简区别对待，提出“简而称职，与繁而平常同”，打破平均主义，鼓励官员的热情和创造性。

　　随着汉代以来儒家思想逐渐占据统治地位，历代王朝信奉“以德行为本，而及余次之”，“德行”指标地位上升，并被赋予优先于其他具体政绩指标的特殊地位。唐朝从官员选任到考绩到监察等一整套职官管理制度，每一环节都推崇所谓“德礼”，难以用尺度衡量的德行声望可以靠人情关系、贿赂等手段获得，致使唐朝中后期官场贿赂、巴结、请托之风盛行。唐肃宗时，在四善二十七最九等的考绩标准里，人人都能得“中上”以上。元代在德行政绩标准之外，推行所谓“计年之制”，从政资历作为考绩升迁的主要标准。这些做法都滋长了官员轻视实务的作风，使考绩制度沦为无效。

　　考核制度比较规范，但社会有效监督不足

　　为保证考绩活动顺利进行，历朝历代都设立专门职官或机构行使职能，并按规定时间期限和考绩程序进行。这对广大官员起到了持续的激励约束作用。历代考绩多要求御史等监察官员参与，以“按察虚实真伪，相辅为用”，初步形成了考绩与监察相结合、分级考核管理与中央垂直监督相结合、实体性制度安排与程序性制度安排相结合的制度体系。

　　但如何确保制度在执行过程中不走样，一直是历朝历代希望解决却解决不好的难题。由于缺乏自下而上的监督机制，加上中央与地方之间集权和分权随意，各级政府职责权限缺乏法律和制度规定，考绩只是上级对下级的监督，容易造成“一官黜陟取自上司一言”，不仅使考绩结果失实、流于形式，而且强化下级官员对上司的依附性，直言极谏者遭贬，阿谀奉承、溜须拍马之辈提升。

　　重视依据结果奖惩，但缺乏精细化管理

　　历代统治者大都重视考绩活动，以考绩结果作为官员的任免、升迁、奖惩服务的依据。原始社会尧、舜、禹要经过重要岗位锻炼才能正式登位，汉代“考绩黜陟，计事除废，有功者赏，有罪者罚”，宋代“参考治行，分定上、中、下等……岁上其状，以诏赏罚”，明代奖罚并重并辅以刑事制裁，清代“纠以六法”……中国古人探索出一整套赏罚并重的约束激励机制，保证了考绩制度的实际效果。凡是奖惩升迁机制与考绩结果严格挂钩的时期，往往政治清明、社会运行良好、经济发展迅速。

　　但是，古代政府只重视对官员个体的考绩和奖惩，而缺乏对政府整体绩效的持续关注与改进。一方面，由于缺乏科学有效管理，考绩陷入“只见微观，不见宏观”的误区，无法从整体上评价和提高政府绩效。另一方面，官员缺乏组织整体绩效的评价和组织团队的保护，在庞大的官僚体制面前显得渺小，为求自保晋升，往往建构和经营关系网来打击对手、化解风险，进而发展为拉帮结派、结党营私、党同伐异的恶性竞争。考绩一旦与官场政治斗争联系起来，就会成为排斥异己、发泄私愤的工具，打击、贬黜一大批有才干但政治路线不同的官员。这是古代考绩制度的一大教训。（胡淼森）