如何理解把握非行政许可审批

　　非行政许可审批是在深入推进行政审批制度改革，特别是在贯彻落实《行政许可法》过程中，为了依法有据、合情合理地划分和规范各类行政审批事项，相对于行政许可而提出的一种概念。

　　2011年11月14日，温家宝总理在国务院召开的全国深入推进行政审批制度改革工作电视电话会议上指出：进一步清理、减少和调整行政审批事项要突出三个重点领域，一是投资领域，二是社会事业领域，三是非行政许可审批领域。这是中央领导在正式会议上首次公开使用非行政许可审批这一概念。正确理解和把握非行政许可审批的内涵，对于认真抓好下阶段对非行政许可审批事项的清理和规范工作具有重要意义。

　　早在2004年8月，《国务院办公厅关于保留部分非行政许可审批项目的通知》（国办发[2004]62号）第一次以规范性文件的形式肯定了非行政许可审批，并成为地方政府清理非行政许可审批事项的重要依据。随后，全国各地对非行政许可审批事项进行了认真清理，但从各地公布的非行政许可审批事项目录中看，无论是在内容还是数量上，都存在很大差异，其中一个重要原因就是对非行政许可审批的界定标准不一致。第一种观点认为，非行政许可审批主要是内部行政行为。第二种观点认为，非行政许可审批包括内部行政行为，但主要是外部行政行为。第三种观点认为，非行政许可审批不应当包括内部行政行为，而应是与行政许可同属外部行政行为。这种观点认为，行政审批制度改革的目标，是转变政府职能，建设法治、高效、服务型政府，其改革的重点应当以外部审批行为为核心，而政府内部行政审批行为则应围绕外部审批行为，通过加强政府自身建设和管理来进行规范。同时，将非行政许可审批界定为外部行政行为，有利于依照《行政许可法》的规定对其进行规范，防止一些行政审批行为既缺乏内部管理，又游离于法律监督之外，甚至“捆绑”在行政许可事项之中。

　　前述三种观点的不同，反映出各地对非行政许可审批在理解和认识上的不同，但三种观点之间是一种传承和发展的关系。第一种观点显然已与当前实际不相符；第二种观点开始将外部行政行为纳入非行政许可审批范围，但外延太大，范围太广；第三种观点则完全将非行政许可审批界定为外部行政行为，符合深化行政审批制度改革的方向。

　　非行政许可审批主要是指外部行政行为，其基本内涵应当具有以下四个特征：一是设定的机关是“部门和地方”；二是设定的依据是“红头文件、规章等”；三是审批相对人为“公民、企业和其他社会组织”；四是审批内容为对公民、企业和其他社会组织提出的“要求和限制性的规定”，而不是行政机关经审查后作出批准决定的行为。（作者：田汉军）